湘应急办函〔2009〕4号
 
湖南省应急管理办公室
关于征集应急管理工作典型案例的通知
 
各市州应急办，省直和中央在湘有关单位应急管理办事机构：
为总结经验、推动工作，提高应急管理工作水平，省应急办拟征集应急管理工作典型案例汇编成册，供应急管理工作者学习借鉴。现就有关问题通知如下：
一、充分认识案例征集工作的重要意义
征集应急管理工作典型案例是总结推介应急管理典型经验，提高突发事件应对处置的水平，推动应急管理工作深入开展的一项重要措施。各地区各部门要高度重视，确定专人负责，明确工作责任，按时完成典型案例征集工作。
二、案例范围
主要围绕自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件应对工作的事前、事中、事后各个环节，总结提炼出应急管理工作实践中的成功经验。
三、案例模式
每个案例应包括基本情况、工作情况或应对情况、处置工作效果或结果、评估分析和经验教训等基本要素，体裁、篇幅不限,具体可参照附件。
四、要求
各单位收集近3年来发生在本地区本单位的重特大突发事件典型案例，7月10日前将文字版和电子版一并报省应急办。
联系人：张发权（办电：0731－5990005）
蒋洲（办电：0731－5990310）
传真：0731－5990007
邮箱：hnszfzzbs@163.com
附件一：快速反应科学应对
      ——湖南省成功抗击特大冰雪灾害实录
附件二：朱雀洞村特大地质灾害成功避险的启示
 
 
 
 
 
二○○九年六月一日
 
 
 
 
附件一
 
快速反应 科学应对
——湖南省成功抗击特大冰雪灾害实录
 
2008年1月12日至2月5日，湖南省遭受了50年不遇的特大冰雪灾害，在党中央、国务院的亲切关怀下，在省委、省政府的坚强领导下，全省广大军民奋力拼搏，克服了难以想象的困难，保障了京珠高速、京广铁路交通动脉的畅通，将灾害造成的损失和影响降到了最低程度，创造了没有冻死一人、饿死一人的奇迹，取得了抗冰救灾斗争的决定性胜利，也为全国抗冰救灾工作大局作出了重要贡献。
一、严重灾情
1月12日以来，一股暖温气流从印度洋孟加拉湾强力北上，在湖南上空与大陆高压对峙，形成稳定的“逆湿层”，加上“拉尼娜”现象的影响，致使湖南出现一次世界罕见的极端异常气候事件。一是影响范围广。全省14个市州122个县市区均遭受冰雪极端天气影响，其中74个县市区达到重度冰冻，93个县市区达到严寒标准。湘中和湘西的71个县市区连续冰冻日数超记录。二是持续时间长。从1月12日晚开始，全省进入漫长的低温、雨雪、冰冻、严寒天气，至2月4日，仍有部分地区处于冰冻状态，低温雨雪冰冻天气持续时间超过24天，大部分地区打破了当地最长连续冰冻日数记录。三是冰冻强度大。最低气温达零下4.9度，冰冻直径超过30毫米的有35个县市区，最大达60毫米，冰冻程度超过湖南有气象记录以来的历史极值。四是受灾损失重。1月中旬以来，低温、雪灾、冰冻等多种灾害天气同时出现，且正值春运期间，灾害叠加效应导致低温雨雪冰冻灾害影响程度进一步加重，达到特大型气象灾害标准。这次特大冰雪灾害，给我省城乡基础设施、工农业生产、社会事业和群众生活造成了巨大损失和严重影响。全省累计发生35千伏以上线路倒塔（杆）3318基，10千伏及以下中低压线路倒塔（杆）37.42万基，数百座变电站受损停运，近700万户居民停电，郴州全城停电达10个昼夜；灾害导致京珠高速公路湖南段通行严重受阻，高峰期间滞留车辆近7万台、司乘人员18.91万人；农作物冰冻受灾面积3800多万亩，冻死牲畜259.08万头，83%的工业企业一度被迫停产；因灾倒塌各类房屋8.2万间，损坏房屋30万间。全省受灾人口达3927.7万人，因灾死亡20人，紧急转移安置53.4万人，352.1万人饮水困难，初步统计，全省因灾直接经济损失680多亿元。
二、科学应对
面对突如其来的特大自然灾害，湖南省委、省政府沉着应对、科学决策，认真贯彻落实党中央、国务院确定的“通路、保电、安民”的工作目标和要求，采取有效措施，全力领导指挥抗冰救灾工作。
（一）快速反应，全面动员部署
一是及时启动应急响应。灾情发生后，省委、省政府审时度势，紧急部署，及时召开一系列灾情会商会。1月20日，省委办公厅、省政府办公厅就下发了《关于切实做好冰雪灾害防御工作的紧急通知》。1月22日，省委、省政府派出12个工作组抵达全省受灾市州指导防灾救灾工作。1月22日下午，省政府召开专项会议，研究部署保电、通路工作。1月25日，省委、省政府召开抗冰冻保畅通保安全电视电话会议，全面部署抗冰救灾工作，并成立省抗冰救灾指挥部。1月27日下午，省人大会议刚刚闭幕，省委就召开常委扩大会议，对全省抗冰救灾工作再动员、再部署，明确要求保人民群众生命安全，保电力供应，保交通和通讯畅通，保煤气油运供应，保市场供应，保困难群众生活；当晚，新一届省政府紧急召开第一次常务会议，研究贯彻落实国务院煤电油运保障工作电视电话会议和温家宝总理重要讲话精神，进一步部署抗冰救灾工作。从1月20日开始，全省各级各部门根据灾情发展及时启动各项应急预案。省政府及省相关应急指挥机构先后启动了突发性气象灾害预警、处置大面积停电事件、自然灾害救助、成品油供应保障、生活必需品市场供应、粮食供应、供水供气、公路交通突发事件等十多个应急预案，并按照预案相关要求，组织力量实施救援救助，牢牢掌握了应对冰雪灾害的主动权。
二是迅速组建指挥机构。为确保应对冰雪灾害工作的有序进行，省委、省政府成立了抗冰救灾指挥部，由省委常委、常务副省长于来山任指挥长，相关副省长任副指挥长，并分设交通安全、电力供应、通讯畅通、煤电油运、市场供应和农村救灾6个保障工作小组，各由一位省领导负责，全面指挥调度全省抗冰救灾工作。省抗冰救灾指挥部下设办公室，由省政府秘书长担任主任，4位省政府副秘书长担任副主任，并牵头组成协调组、信息组、综合组，负责处理指挥部日常工作。指挥部办公室工作节奏快、效率高，打破常规，急事急办，共协调处理抗冰救灾各类问题1000多个，快速准确报送值班信息和值班要情61期，编写各类简报、情况反映50多期，接听电话7000多个，接受传真5000多件，起草各类综合材料10多个，起草下发各种指令100多个，确保了抗冰救灾工作的顺利进行。
三是深入灾区靠前指挥。全省各级党委、政府坚决按照省委、省政府的部署和要求，把抗冰救灾作为头等大事来抓。省委书记张春贤、省长周强等省委、省人大、省政府、省政协、省军区领导同志顶风冒雪、踏冰前行，奔走在抗冰救灾最前线，靠前指挥，及时解决重大问题，具体组织抗冰救灾。各级领导身先士卒，模范带头，深入灾区，坚持到第一线去，到最困难的地方去，到最需要救援的地方去，全力救助受灾群众，保证了抗冰救灾攻坚战的有序进行，极大地鼓舞了全省人民抗击冰雪的斗志。
（二）科学决策，全力应对处置
一是保交通，确保京珠高速和京广铁路湖南段全线畅通。面对京珠高速公路中断、大量滞留人员生命安全面临严重威胁的严峻形势，省委、省政府科学判断冰雪灾害形势，组织实施了“大救援、大分流、大破冰”三大战役。其一，全力开展京珠高速湖南段大救援行动。省委、省政府于1月25日深夜召开会议，实施紧急会商机制，连续多日在京珠高速公路湖南段开展救援滞留旅客和司乘人员的大行动，组织干部群众送医送药送食品，免费安置。据不完全统计，1月21日至2月5日，全省在京珠高速沿线共设救助站2000多个，发放救助物资1亿多元，组织医疗救援队697批次，救护2.5万多人次，确保了不冻死一人、不饿死一人。其二，果断实施京珠高速滞留车辆从衡枣高速分流。1月28日，省委书记张春贤赴衡阳现场指挥，果断提出衡枣分流，省委、省政府立即作出决策，从衡枣高速分流京珠高速湖南段的滞留车辆，并与广西、交通部衔接，对所有绕道车辆在湖南、广西境内实行不罚款、不卸载、不检查、不收费的“四不政策”，打通广西到广东的南下通道。在分流过程中，省委、省政府主要领导亲赴现场组织指挥，宣传“四不政策”，动员司机改道分流，相关县市区组织交警及干部群众上路散发致司乘人员的公开信和分流示意图，媒体及时发布路况信息和车辆分流优惠政策。这一具有重大战略意义的关键决策，有效解决了因灾滞留我省境内几万台车、十多万人的问题，衡枣高速分流线也因此被称为京珠大救援的“生命线”，为确保京珠高速湖南段全线畅通，起到了举足轻重的作用，受到国务院和温家宝总理及国家相关部委的高度肯定。据初步统计，1月28日至2月4日，经衡枣高速分流广西的车辆6.6万台，进入京珠北上车辆5.3万多台，大大减轻了京珠高速的交通压力，为华中、华南、华北和西南物资运输，为全国大局的稳定作出了积极贡献。2月2日，第四轮暴风雪袭击我省，衡枣高速分流压力明显加大，省委、省政府又及时决策从醴潭高速分流京珠临长、长潭段南下的车辆，经江西进入广东，并采取各种有效措施，保证107国道的基本畅通。其三，加大破冰清障和保障工作力度。省委、省政府决定，对确保道路通畅实行分级负责、分片包干工作责任制，所有省领导都深入现场组织指挥，岳阳、长沙、株洲、湘潭、衡阳、郴州、永州等沿线市、县区的党委、政府共组织动员30多万干部群众、公安干警、解放军、武警官兵、消防和民兵预备役部队上路破冰清障，交通部门调集114台除冰机械分段实施破冰开路，抢修故障车辆，石油部门及时供应滞留车辆燃料，电力部门抓紧处理路上倒塌电杆、电线，公安交警快速处理交通事故，疏导车辆，维护交通和社会秩序，为京珠高速南北运输基本畅通和车辆顺利分流，确保有序疏导因灾滞留人员回家过年，发挥了十分重要的作用。
二是保电力，确保全省电力主网安全和郴州电网抢修恢复。冰雪灾害导致电力设施损毁空前，严重威胁全省乃至全国大面积停电垮网。为确保电网安全，省委、省政府和国务院应急工作组、国家电监会、国家电网公司统一部署，迅速组织省电力部门，实施“除冰、抢网、调煤”的保电工作思路，确定在春节前基本恢复京广铁路供电、衡阳和郴州电网联网运行、全省县城和80%的农村恢复供电等五大工作目标。省委常委、副省长徐宪平连日坐镇省电力调度指挥中心，紧急会商打好湖南电网安全保卫战。全省紧急组织上万名电力工人，对重要线路和设备连续实施人工除冰，省电力系统组织4.4万多名职工、紧急投入资金4亿多元，抢建抢修电力设施。国家电网公司调集大量人力和发电设备、抢修器材，雪夜兼程驰援我省。解放军二炮、武警部队也调集部分兵力，支援我省抗冰保电。据统计，冰冻期间累计实施线路除冰73条2929公里、铁塔除冰3110基，恢复500千伏线路8条次、220千伏线路76条次，为确保主电网安全运行打下了坚实基础。由于调度有方、措施有力，目前全省供电基本得到了恢复，保证了居民正常生活和重要单位、场所的用电。与此同时，在湖南电网运行最艰难、最危险的时刻，我省坚决服从党和国家的部署，坚决顾全大局，在贵州东部电网无法并入贵州主网的情况下，冒着湖南电网系统被破坏的巨大风险，为贵州东部电网实施“黑启动”提供电源，协助贵州电网稳定运行，确保了贵州电气化铁路的可靠供电。
三是保民生，确保市场供应和受灾群众生活安置。为确保群众度过灾难，过好春节，省委、省政府确定了“保供应、稳价格”的工作思路，重点保障菜篮子、米袋子和油罐子。省相关部门每天调度全省市场供应情况，及时下拨4600多万元应急调运和价差补贴，适时动用省粮食和肉食储备供应市场，对生活必需品的运输、批发、交易实行优惠政策，确保了全省县城以上城区日均供应生猪1.8万多头、蔬菜1400多万公斤、食用油1.8万多吨。重点保障受灾严重地区和重要城市的物资供应，及时向灾区运送大批发电机、蜡烛等物资。重点保障物价基本稳定，运用价格调节基金，加强对重点品种、重要地区、重点环节的价格调控，依法实施价格干预措施，强化城市出租车、农村客运的价格监管。重点保障灾民的基本生活，深入开展救灾工作，紧急下拨各类救灾资金5.5亿元，调拨棉被100多万床、棉衣220多万件，粮食近千吨、食用油30吨。通过实施这些有效措施，保障了人民群众的正常生活，确保了灾民有饭吃，有御寒衣被，有洁净水喝，全省人民过上了温暖祥和的春节。对因灾倒房群众，采取投亲靠友、借住公房、搭建临时帐篷等方式，妥善解决住房保暖等问题。对因灾伤病的群众，及时有效救治，出动医疗防疫队6335批次，救治40多万人次。
（三）多方联动，形成抗灾合力
一是中央领导亲切关怀，国家部委协调援助。我省50年不遇的特大冰雪灾害，始终得至党中央、国务院的高度重视和关注。1月28日晚，胡锦涛总书记亲自致电张春贤书记，代表党中央、国务院向全省抗冰救灾第一线的同志们和受灾群众表示亲切慰问，指示我们要万众一心，顽强拼搏，确保人民群众生命安全，夺取抗冰救灾全面胜利。温家宝总理1月29日、2月1日两次亲临我省视察灾情，组织强有力的国务院应急工作组，指导抗冰救灾工作。面对严峻形势，国家各部委全力以赴，对我省实施紧急援助。抗冰救灾期间，20多个国家部委和10多家中央企业主要领导，深入我省抗灾救灾一线具体指导和帮助支持。国务院应急工作组强力协调，国家发改委、民政部、财政部等部委支持解决我省救灾应急资金2.4亿元、成品油28.7万吨、电煤98万吨，为我省夺取抗灾救灾胜利起到了关键性作用。
二是兄弟省区联动支援，军地部门协同作战。为保京珠高速公路畅通，在交通部的统一协调下，湖南与广东、湖北、江西、广西、河南等省开展大联动，建立协调机制，在人员设备物资等方面加强合作交流，使京珠跨省大分流得以顺利实施。为尽快帮助湖南受损电网恢复正常运行，国家电监会、国家电网公司从山东、山西、河南、江苏、湖北、安徽、吉林等11个省区调集11221人和大量发电设备、抢修器材支援我省。人民解放军、武警部队和公安干警在危难关头，闻令即动，挺身而出，克难攻坚。解放军总参谋部、第二炮兵、广州军区和武警总队的首长亲赴我省抗灾一线，指挥除冰救灾。抗冰救灾期间，驻湘部队、武警和民兵预备役人员共出动200多万人次、车辆5000多台次、除冰设备近3000台，除冰近3000公里，运送物资3000多吨，抢修线路800多公里，救助群众数万人。公安、交通、公路、电力、经济、气象、铁路、民航、商务、农业、石油、城建、民政、卫生等相关部门充分履行部门职能职责和发挥自身优势，紧密配合，积极应对冰雪灾害。各市州、县市区紧急行动，切实加强领导，党政负责人均靠前指挥，分级负责，部门领导带头上阵，发动和组织干部群众对境内京珠高速及107国道等主干线分段包干，实施破冰除障，积极救援因灾滞留的司乘人员，及时组织力量解决境内道路畅通及灾民的救助工作。
三是一方有难八方支援，社会各界参与赈灾。湖南的特大灾害受到全社会的广泛关注，得到各界的广泛支援。香港特首曾荫权两次致电省政府表示慰问，港澳特别行政区政府、中央企业、兄弟省市区和海内外朋友、社会各界和海外侨胞，纷纷伸出援助之手，截止目前，累计捐款3.53亿元，其中香港特区政府捐款1亿港元；收到各类物资折价2100多万元。充分体现和弘扬了中华民族“一方有难、八方支援”的传统美德，为我省夺取抗冰救灾的全面胜利提供了有力支持。
（四）畅通信息，正确引导舆论
一是突出抓好信息报送。从1月12日灾情初发开始，省应急办强化值守应急工作，收集灾情及抗灾工作情况，及时准确地向国务院和省委、省政府领导提供信息。1月28日，省应急办向国务院应急办报送了《关于京珠高速公路湖南段冰雪灾害有关情况报告》和《湖南省面临大面积停电威胁》两条信息，引起了温家宝总理的极大关注，并两次亲临湖南指导救灾工作。抗灾期间，省应急办共向国务院和省领导报送信息50多期，及时向党中央、国务院报告了湖南灾情和抗冰救灾工作，为省委、省政府科学决策发挥了参谋助手作用。
二是突出抓好新闻发布。省抗冰救灾指挥部明确了新闻发言人和新闻发布制度，11天共召开了13次新闻发布会，有时每天召开2次，发送了大量真实信息，及时通报了我省灾情和抗冰救灾工作情况及进展。中央许多媒体、香港媒体以及我省主要媒体都在重要版面和时段作了大量的报道。交通、交警、气象、通讯、电力等部门和单位，充分利用电视、报纸、电台、网络等媒体和通讯工具发布短信，及时传递灾情，公告政府举措，提示注意事项。在京珠高速公路分流救援的紧要关头，省委、省政府三次向司乘人员及时散发公开信和分流示意图，媒体及时发布路况信息和车辆分流优惠政策，为确保京珠高速公路全线贯通起到了重要作用。
三是突出抓好宣传报道。宣传部门紧扣各级党委、政府抗冰救灾的有效措施，广大军民抗击冰灾的英雄壮举，抗冰救灾中涌现的先进典型，一方有难、八方支援的感人事迹等主题，坚持正面引导，全方位报道，发挥了动员人员的号角作用，展开现场大宣传，迅速有效地营造了万众一心、抗击冰灾、共度难关的浓厚氛围，为全省夺取抗冰救灾的胜利提供了强大的精神动力和舆论保障。据统计，抗灾期间省宣传战线和新闻媒体共开设各种抗灾专题专栏100多个，推出专版300多个，采发新闻稿件6000多件，创作并推出了一批反映抗冰救灾的主题电视剧、歌曲、图书等文艺作品，推出了两台抗灾救灾的特别节目，在社会上引起了强烈反响。声势浩大的宣传报道，既真实地反映和讴歌了全省人民战天斗地、征服罕见冰灾的可歌可泣的事迹，又总结、挖掘、提炼了三湘儿女用汗水、鲜血和生命凝结成的“科学应对、万众一心、顽强拼搏、勇于担当”的抗冰精神。这种抗冰精神，必将成为三湘儿女弥久长远的宝贵精神财富，成为激励和鼓舞全省人民开创富民强省新局面的不竭精神动力。
三、深刻启示
这场冰雪灾害给了我们许多深刻的启示。
一是始终将“以人为本”的应急管理理念贯穿应对突发事件全过程。突发事件的不可抗性和一般公众在突发事件面前的脆弱性，迫切需要政府在应急管理中，切实履行政府的社会管理和公共服务职能，将公众的利益作为一切决策和措施的出发点，把保障公众健康和生命财产作为首要任务，最大限度地减少突发事件及其造成的人员伤亡和危害。湖南灾情发生后，省委、省政府采取了一系列确保人民群众生命财产安全和保持社会稳定的应急措施。从“六保”目标的提出到“三大战役”的打响，从滞留司乘人员的紧急救援到高寒山区困难群众及乞讨人员的实施救助，从水、电、路、气的抢修恢复到粮、油、菜、肉的保障供应，时时体现亲民爱民情怀，处处彰显民本民生理念。24天的冰雪灾害，全省没有因灾饿死一人、冻死一人，这在国内乃至国际救灾史上都是奇迹。
二是快速反应、科学应对，牢牢把握应对突发事件的主动权。突发事件的突发性、急剧性、需要领导者当机立断，迅速科学判断事件性质，并在尽可能短的时间内或第一时间内作出决策反应，同时总揽整个事件处置全局，牢牢把握应对主动权。当湖南灾情发生时，省委、省政府迅速召开会议、下发文件、紧急动员部署，成立抗冰救灾指挥部，启动相关应急预案，全面落实各项有效措施，调配各种资源全力投入抗冰救灾工作中；当数万车辆和旅客、司乘人员陡然困于冰天雪地时，省委、省政府及时组织各部门和沿线各市开展大救援；当粤北部分路段陷于抗击冰雪苦战、京珠高速湖南段南下受阻时，省委、省政府又果断决策，与兄弟省区紧急协商，连续打通三条通道，形成“一线两翼，分时分段”的跨省大分流；当第四轮大雪致使部分车辆滞留京珠高速耒宜段的危急关头，张春贤书记、周强省长亲赴前线，指挥“良田决战”；当冰雪灾害来得猛、强度大、时间长，湖南几乎变成大冰块时，各级党委、政府组织几十万大军，迎难而上，不畏艰辛，打响了一场声势浩大、气贯山河的大破冰人民战争；当全省面临大面积停电的威胁时，省委、省政府采取保电应急措施，组织千军万马日夜抢修电网，确保了全省电网的安全运行，这一切充分体现了省委、省政府处惊不变，科学决策，正确应对困难局面和把握驾驭复杂形势的领导能力。
三是领导者身先士卒、率先垂范的风格必将成为人民群众的精神源泉。领导者在遇到突发事件时，应采取什么样的行动，树立什么样的榜样，对公众思想、信心、情绪、心理等方面的影响可谓至关重要。湖南抗冰救灾行动提供了一个最有意义的启迪。突如其来的冰雪灾害降临后，各级领导干部坚持深入一线，以对人民生命财产安全高度负责的精神，把化解群众危难作为第一责任，到抗冰救灾最前沿，亲自指挥抗灾工作。温家宝总理两次亲临湖南，并深入受灾严重的郴州、衡阳地区，国家部委领导深入到灾区一线指挥指导救灾工作，省委、省政府领导坚持到一线指挥，极大地鼓舞了全省人民抗击冰雪的斗志，增添了全省人民共渡难关的勇气，也成为全省人民抗击冰雪灾害的精神源泉。
四是整合资源、协调行动、多方联动，形成抗冰救灾强大合力。整合和调动社会资源，共同应对突发事件，有助于形成应急处置的合力和有效处置突发事件，更有助于形成政府与社会公众协调互动的良性关系。面对严重灾情，党中央、国务院的亲切关怀，国家部委、中央企业的紧急援助，兄弟省区的鼎力相助，为全省提供了抗击灾害的物质基础和强大的精神动力；省抗冰救灾指挥部高效运转，协调有力，组织指挥到位；交通、交警、电力等相关部门为了确保道路安全畅通、电网安全运行，长时间奋战在抗冰最前沿；许多部门、单位坚持在抗冰第一线，确保将群众生活所受的影响降到最低点；驻湘部队、武警官兵和民兵预备役人员，发扬连续作战、英勇顽强的作风，日夜奋战在破冰除雪的战场；广大新闻工作者在最危险、最紧急、最关键的时刻迎难而上，赶赴抗灾最前线，真实地记录了全省人民抗冰救灾的动人场面；人民群众以各种方式，顽强地同坚冰暴雪搏斗，在积极开展自救的同时，努力为社会贡献自己的力量和爱心；社会各界伸出援助之手，捐款捐物，无私支持帮助我省抗冰救灾，所有这些都充分显现了省委、省政府强大的组织和动员能力。
五是畅通信息、正确引导舆论、营造抗灾氛围，稳定社会、稳定人心。信息报告渠道畅通与否和传递信息效率高低，直接影响到政府对突发事件的应对处置；及时准确地发布信息，正确引导舆论，有利于应急管理工作的有效开展和社会、人心的稳定。湖南省应急办以最快的速度收集灾情及抗灾情况，及时准确地报送党中央、国务院及有关部门，引起了中央领导同志和国家部委对湖南灾情的极大关心关注和支持帮助；由政府新闻部门定期召开新闻发布会，通过主流媒体发布大量真实信息，减少各种猜测、传言和谣言，消除了人们的恐慌心理，增强了人民群众抗击灾害的信心；大力展开抗冰救灾宣传战役，各种宣传形式各展其长、各显其能，抓住抗冰救灾中的节点、热点和难点，驾驭和引导主流媒体，充分发挥了动员社会、鼓动民众、凝聚人心、共度难关的巨大作用。
六是审时度势，当机立断，及时转移应急管理工作重心。突发事件结束后，政府必然抓住时机，集中资源，组织动员社会力量，采取强有力的措施，尽快恢复社会生产和生活秩序，树立政府诚信、服务和责任形象，进一步推动应急管理工作。随着京珠高速湖南段全线贯通，全省电网供电逐步恢复，抗灾工作接近尾声，但恢复工农业生产和基础设施，安排受灾群众生活等任务十分繁重时，湖南省委、省政府又果断决定，在继续抓好抗灾的同时，把工作的重点转移到救灾和减灾上来，动员和集中各方面力量，全力打好灾后重建和恢复生产这场硬仗，抓紧恢复工农业生产，抓紧恢复基础设施，抓紧恢复正常的生产生活，抓紧安排好受灾群众的生活，努力把这场灾害造成的损失减少到最低程度，夺取抗冰救灾斗争的全面胜利。
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
附件二
 
朱雀洞村特大地质灾害成功避险的启示
 
泸溪县潭溪镇朱雀洞村位于湖南省湘西自治州南部，境内山高坡陡，切割深度大，其地质以红砂岩、泥岩发育而成抗蚀性较弱的土壤为主，遇水易软化、易崩解。该村所处地区气候具有明显的山区不稳定特点，易造成持续或高强度集中降雨。据历史资料分析，该村年平均降雨量为1300毫米。武水一级支流丹青河从村中穿过，河面宽150米，上游集雨面积360平方公里，植被较差。正在建设中的常德至吉首高速公路（以下称常吉高速）从丹青河段左岸山坡穿过，村民沿公路两旁或依山傍水而住。全村有村民小组3个，339户1611人，稻田810亩，旱地485亩，生产生活基础条件差，2006年，该村人均纯收入仅1100元。
一、  灾害及应对处置过程
从2007年7月21日起，朱雀洞村持续降雨，5天时间累积降雨量达233.2毫米，土壤含水十分饱和。7月26日下午4时，一度好转的天气又变得十分异常，大雨开始下个不停。看守人员符民巨在位于丹青河对岸的该村枞树坪组后山巡查过程中，发现常吉高速公路有一条近10毫米宽700米长的裂缝，高速公路通往村里的浆砌石踏步变形，涵洞下无法排水。他迅速跑回村里，将这一情况报告村支书符自龙，符自龙立即增派2名看守人员加强巡查，并迅速召开村支两委和枞树坪组党员紧急会议，研究部署全村防御山洪地质灾害具体措施，紧急启动朱雀洞村山洪地质灾害应急预案，并通过广播将险情告知所有村民，要求大家保持高度警惕，以应对可能发生的山体滑坡。同时，组织枞树坪组的8名党员和14名民兵在村支书家待命，轮流值班。7月27日凌晨1时，看守人员发现山体滑坡迹象后，随即大声喊话，通知丹青河对面村干部，村支书符自龙迅速组织应急抢险队伍，一面敲锣喊醒熟睡群众，组织群众按既定预案确定的路线紧急转移，一面派人及时向潭溪镇政府报告。全村8名村党员和干部以及14名民兵不顾个人安危，用手电筒照明，在半个小时内，通过机动渡船紧急转移丹青河对岸枞树坪组群众17户57人。此时，村干部清点人数后发现，河对岸还有一对夫妇牵着耕牛在慢慢地行走。这时，整个村庄开始地动山摇。符自龙跳上船飞快划向河对岸，把夫妇俩拉上船。就在他们奋力把船划回岸2分钟后，只听见“轰”的一声，整座山塌了下来。与此同时，村支两委迅速成立巡逻队，劝阻部分已转移的群众不要再回家拿财物，以免发生人员伤亡事故。至凌晨2时55分，全村危险区内105户544名群众全部安全转移。凌晨3时，枞树坪组后坡山体发生大面积滑坡。8月3日至4日，朱雀洞村再次出现强降雨，加上受上游地区特大暴雨造成的山洪暴发影响，枞树坪组山体滑坡进一步加大，因滑坡土石方严重堵塞河道，丹青河面由原来150多米宽变为最窄处仅2米，河流改向。
据核实，朱雀洞村两次特大山体滑坡造成滑坡体长1000米、宽500米、厚70米，滑坡土石方约3500万立方米，致使该村117户583人严重受灾，紧急转移村民544人，倒塌房屋33栋，严重损坏房屋15栋，冲毁稻田378亩，毁坏?柑林608亩，损毁林木1000多株，垮塌高速公路路基1000多米、乡道路基60多米，损坏通讯线路700米、电站1座、电排1座，压死耕牛5头。由于应急措施得力，两次特大山体滑坡未造成人员伤亡。村民说，如果没有村里的好班子，没有山洪地质灾害应急预案，没有应急工作责任制，整个村子将没有几个人能活着出来。今年以来，湘西自治州先后发生8次大的降雨过程，因暴雨引发的地质灾害达23起。由于各级各部门高度重视山洪地质灾害应急管理工作，严格落实责任制，突出预测预警体系建设，强化基层基础工作，山洪地质灾害防御工作取得了显著成效。在朱雀洞村特大山洪地质灾害中，枞树坪组17户57人成功避险，有几点启示值得总结思考。
二、应对工作启示
（一）只有真正构建了责任体系，应急管理工作才能落到实处
近几年来，湘西自治州提出了“确保不垮一库一坝、杜绝群死群伤发生”的工作责任目标，明确一名州领导挂点，两名州防汛抗旱指挥部成员单位负责人联络，两名专业技术人员技术把关，包县市、包重大隐患点的山洪地质灾害工作责任制。泸溪县严格实行了“一处险情、一套预案、一名县级领导、一名部门负责人、一名乡镇干部、一名村干部、一名技术人员、一名看守人员”为主要内容的“八捆一”山洪地质灾害防御责任制，落实了乡、村、组监控巡查人员176人。明确了县人大主任联系朱雀洞村山洪地质灾害防御工作，县水利、国土部门各明确了一名负责人、两名技术人员负责该村的水库山塘安全度汛和地质灾害防御。潭溪镇政府成立了防御山洪地质灾害应急领导小组，明确镇党委书记为领导小组组长，具体负责朱雀洞村的山洪地质灾害防御工作，镇政府与村委会签订了防汛抗灾责任状。朱雀洞村支两委成立了工作组，负责降雨检测、预警、人员转移和抢险等工作，村干部和党员与村支两委签订了岗位责任制，明确了村干部和党员目标任务。重点对该村病险问题严重的4座山塘水库和山高坡陡、山洪地质灾害隐患突出的枞树坪后山进行观测和派人值守。在7月21日至27日的持续降雨过程中，潭溪镇驻村干部、朱雀洞村干部、技术人员、看守人员始终到岗到位，切实加强值班，认真履行职责，为成功防御山洪地质灾害提供了坚实的组织基础。
（二）只有真正在管用上下功夫，基层应急预案才能发挥功效
基层应急预案重在管用，简明扼要，不作表面文章。主汛前，湘西自治州有关部门对全州防御山洪地质灾害预案编制工作进行了部署，泸溪县潭溪镇朱雀洞村按照预案编制有关要求，组织行政和技术人员对该村隐患区进行了详细察看，在此基础上制定了实用性、针对性、操作性很强的防御预案。预案明确了五个方面内容：一是划分了危险区和安全区。将因修高速公路造成局部地形变化的该村枞树坪组和4座水库山塘下游作为重点危险区，将地势较高且坡度平缓的右岸上游作为人员转移的安全区。二是划定了观测人员及工作职责。全村共明确了12名观测人员负责8个监测点，并建立了雨前、雨中和雨后灾害隐患点巡查制度。该村山体滑坡地段正是全村重点监测点，负责该处的看守人员在降雨巡查中发现裂缝，及时通知村支书，才使后续避险工作得以及时展开。三是明确了安全转移工具和路线。汛前，该村配置了铜锣、高频口哨，准备了手电筒和接送人畜的渡船，在转移路线上设置了明显的应急标识，确保了危险区544名群众转移时秩序井然。四是明确了抢险队伍和重点转移人员。村里成立了以村主干、党员和民兵为骨干力量的38人防汛抢险应急队伍，村干部和党员采取结对包户等办法，每人负责组织3-5户危险区内村民安全转移。五是明确了转移信号和安置方式。预案明确规定，出现险情时，看守人员和信号员采取鸣锣、吹哨等方式示警，听到示警信号后，群众按照预定的避灾路线紧急转移，采取村民家中寄住和紧急搭帐蓬等方式安置转移人员，民政部门提供饮用水、粮油等生活必需品。
（三）只有真正建立预测预警机制，基层应急才能做到反应快速
主汛前，湘西自治州各级财政共为280个山洪地质灾害隐患突出的行政村安排200多万元，建立防御山洪地质灾害预警报灾系统，具体包括给每个山洪地质灾害防御村配备一个功放机、一个UP3电源、一个高音喇叭、一只话筒、一面锣、5-8户一个口哨（简称“六个一”），每个自然寨配备一个分机、一个高音喇叭、一面铜锣、5-8户一个高频口哨，较好地解决了基层应对自然灾害基础设施落后问题。虽然平均每个村投入不到七千元，但这些预警设施投入少，却在汛期发挥了明显效果，很受广大群众欢迎，群众切身感受到各级党和政府给老百姓带来的看得见的好处。朱雀洞村群众说，送“六个一”就是送扶贫、送资金，送来的是党和政府对广大老百姓的人文关怀。据统计，气象部门预警系统向公众免费发送暴雨预警短信4.58万人次，水文部门发布水情预警信息33条，国土部门播放地质灾害预警信息28次，使广大干部群众及时了解雨情水情，在及时启动应急响应，减少人员伤亡方面发挥了关健作用。实践证明，象自然灾害这一类突发事件的预兆和苗头性信息，第一时间发现的往往是普通群众。在朱雀洞村特大暴雨引发的特大山体滑坡中，正是巡查人员及时发现山体裂缝，利用鸣锣、吹口哨等报警设施，发出预警信息，迅速启动应急预案，才得以紧急组织群众转移，挽救了险情最为严重的枞树坪组57人的生命。
（四）只有真正发挥基层应急突击队作用，突发事件先期处置才能迅速奏效
朱雀洞村特大山体滑坡人员成功避险表明：一支基本素质好、战斗力强的基层综合应急队伍，在突发事件先期处置中往往发挥着骨干作用。在村一级：7月26日下午，符自龙接到隐患点看守人员险情报告后，立即召开会议，迅速启动应急预案，预告灾情，按责任岗位要求，将需要紧急转移的人员按户分配到每个党员和村干部、民兵身上。负责枞树坪组的村支书符自龙等党员和民兵按照预案，各负其责，挨家挨户督查，按照转移路线迅速组织群众转移，面对山体滑坡引发的巨大泥石流，符自龙置个人安危于度外，一直奋战在抗灾一线近30个小时；在其它隐患点上，村干部和党员积极组织村民设置地质灾害观察标志，加强对地质灾害隐患的观测，发现险情后，迅速组织群众转移，村支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用得到了充分发挥。在乡镇一级：接到朱雀洞村地质滑坡灾情报告后，潭溪镇党政主要负责同志迅速组织30名干部，连夜冒雨赶赴朱雀洞村，与村干部和村党员一道奋战在一线，迅速组织村民安全转移，维护转移秩序，设置应急标志，安置灾民。7月27日清晨，州、县党政主要领导带领民政、水利、国土、防汛、安监等部门负责人迅速赶赴受灾现场，指挥抗灾救灾，妥善安置灾民，确保了灾区稳定，人心安定。
（五）只有真正增强了基层群众应急防范意识，防灾抗灾才能取得主动权
从今年5月开始，湘西自治州开展了为期一个月、形式多样的应急科普宣教活动，州内各主流媒体开辟了地质灾害防御知识宣传专栏。全州免费发放了30多万册《公众应急手册》到学校、农村、企业、机关，共悬挂各类宣传标语4.2万条，发放《地质灾害工作明白卡》2万份，张贴应急管理和山洪地质灾害常识挂图3.6万份，对地质灾害较为严重的村组干部进行了一次地质灾害防治知识培训。5月中旬，州委、州政府在永顺县永茂镇组织了大规模的山洪地质灾害应急演练。随后，各县市、各重点乡镇都开展了山洪地质灾害紧急避灾演练。6月初，朱雀洞村12名观测人员参加了泸溪县专门举办的山洪地质灾害培训班，村支两委召开了村民大会，组织广大村民学习了防御山洪地质灾害常识，给村民发放防灾工作明白卡156份，避险明白卡954份，进一步提高了村民的防灾避灾意识，同时将预案内容详细告知村民，做到应急避险常识家喻户晓，人人皆知。6月中旬，按照泸溪县统一部署安排，朱雀洞村按照预案内容和要求组织了一次防御山洪地质灾害紧急转移演练。群众主动防灾、主动避灾意识的提高为紧急转移得以顺利进行打下了坚实基础。