根据市人大常委会2018年度工作要点及立法计划的安排,4月26日,市人大常委会阳建民副主任带队开展湘潭市电动车管理立法调研。市人大法制委、内司委,市人大常委会办公室、研究室,市政府法制办、市经信委、市工商局、市质监局、市城管局、市环保局、市公安局交警支队等有关单位负责人参加了调研座谈会。现将有关调研情况报告如下:

一、目前我市电动车管理的现状

国家质量监督局于1999年10月颁布了《电动自行车通用技术条件》(GBl7761-1999),对电动自行车的标准进行了界定:“电动自行车是以蓄电池作为辅助能源,具有两个车轮,能实现人力骑行、电动或电助动功能的特种自行车。”《湖南省城市综合管理条例》第三十七条对电动车进行了定义:“电动车是指以电力驱动,不具备脚踏骑行功能的两轮或者三轮道路车辆,不包括残疾人代步机动轮椅车。”本文所指电动车,包括前面所说的电动车和电动自行车。

据市公安局交警支队的统计数据显示,截至目前,我市电动车保有量已达20余万台,且正以每年10%左右的速度增长,发展速度十分迅猛。但由于电动车新国标还在修订中,超标电动车普遍存在,电动车驾驶员无资质要求、道路交通安全意识淡薄、交通违法行为严重等问题的存在,增加了我市对电动车管理的难度。主要表现在以下几个方面:

(一)技术标准滞后、源头管理不严,超标电动车“野蛮生长”。截至2018年5月15日前,我国的电动车生产行业标准,所依据的仍然是1999年出台的《电动自行车通用技术条件》,按照规定,电动自行车的功率不能大于4kw, 设计时速不能大于20km/h, 整车质量应少于40公斤。这个在电动车刚刚起步的时候制定的标准,在速度、整车重量、骑行功能等技术参数的设定,早已不能适应现有电动车行业发展现状和广大消费者要求。由于国家及地方工商、质检等管理源头管理部门缺乏有效的监督和管理,面对电动车这个巨大的潜在市场,很多电动车生产企业没有按照国家标准进行生产,在车速、车重等方面大大超出这个国家标准,很多取消了脚踏功能,超标车大量存在。2010年,我市电动车保有量仅3万辆左右,到2017年,迅速发展到约20万辆,增长了近7倍,其中,增长的车辆中,超标车占了绝大多数。

(二)概念界定模糊、执法依据不足,电动车交通“事故频发”。到目前为止,我国《道路交通安全法》只明确将电动车归类为非机动车,没有对超标电动车进行法律概念的界定。《湖南省城市综合管理条例》,对电动车进行了较为笼统的定义,规定电动车所有人应当到公安机关交通管理部门办理备案、编号手续,领取编号牌、行车证,且应当按照交通信号和规定的时速行驶,否则可对电动车驾驶人可以处一百元以下的罚款,驾驶人拒绝接受处罚的,可以暂扣车辆至指定场所。但是该《条例》对于不办理备案、编号手续的电动车并未设定相应的行政强制措施或处罚。在实际管理过程中,一直将电动车当作非机动车对待,驾驶员无需办理驾驶证,车辆也不要进行上牌注册,报废标准亦无明确规定。由于电动车违法成本低,近年来,我市电动车交通违法总量呈逐年递增趋势,其中闯红灯、走快车道、逆向行驶等3种交通违法行为占总数的91%。电动车交通事故总数、伤亡人数、追究刑事责任数、引发信访案件数逐年增加。2010年以来,我市电动车交通事故总数、伤亡人数、追究刑事责任数年平均分别增长12.1%、28.16%、24.91%,仅2015、2016、2017年三年,我市就发生涉电动车事故6117起,受伤5465人,死亡76人,电动车成为了当前最大的“马路杀手”。

(三)政策保障不足,保险意识不强,电动车事故“理赔困难”。由于电动车由于没有列入国家发改委公布的机动车目录,不符合机动车注册登记的条件,公安交通管理机关依法不予办理交强险,保险企业也未得到保监会授权对电动车办理购买交强险业务。经过对近年来我市发生的电动车事故理赔的情况进行综合分析,电动车与机动车辆发生的交通事故,因机动车辆已投保“交强险”或第三者责任险,其赔偿一般都不成问题。但是对于电动车之间发生事故或与行人、非机动车发生事故,特别是发生涉及人员伤亡事故,损害赔偿难度很大、医疗费用落实十分困难,现场处理、经济调解难度都很大,给社会稳定带来诸多不安定因素。

二、立法的必要性和可行性

在社会生活中,虽然电动车在安全、交通、社会秩序、环境等方面存在很多问题,但也要看到,电动车在客观上存在着强大的市场需求,其以价低、节能、方便、快捷、操作简易等优势,满足了中低收入阶层的出行需求。较汽车、摩托车而言,电动车以其节能环保的优势,符合国家的消费导向和社会发展趋势。因此,在对于电动车的管理上,不能采取简单粗暴的扼杀和禁止,而应采取引导、管理的方式,通过立法对电动车的乱象进行规范。

2018年5月15日,由工业和信息化部组织修订的《电动自行车安全技术规范》强制性国家标准(GB17761-2018),由国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会《中华人民共和国国家标准公告(2018年第7号)》批准发布,自2019年4月15日正式实施。新标准由原来的部分条款强制改为全文强制,增加了电动自行车防篡改、防火性能、阻燃性能、充电器保护等技术指标,调整完善了车速限值、整车质量、脚踏骑行能力等技术指标。其中,最高车速由20km/h调整为25km/h,整车质量(含电池)由40kg调整为55kg,电机功率由240W调整为400W,并对具有脚踏骑行功能进行了强制性规定。新标准从发布到正式实施拟设置半年到1年的过渡期,在其正式实施后,对于消费者已经购买的不符合新标准的电动自行车,要求各省、自治区、直辖市人民政府根据有关法律规定和当地实际情况,制定出妥善的解决办法,通过自然报废、以旧换新、折价回购、发放报废补贴、纳入机动车管理等方式,在几年内逐步化解。

针对市面上不合规电动自行车应如何进行化解,不合规电动车的概念应怎样界定、电动车驾驶员的资质应怎么科学管理,相关部门对电动车主动监管积极性应如何调动,非机动车道、停靠点、充电装置等基础设施应以什么标准进行完善,废旧蓄电池应如何回收、利用和处理,保险等联动保障措施应怎么建立等一系列问题,都应当借助制定和完善法律法规的形式,来进行约束和规范。

就目前来看,国家层面虽然尚未出台相关法律法规,但是全国各地已有探索先例。有部分地区根据自身实际情况,在充分调研论证的基础上,针对电动车管理问题进行了立法。在这些立法中,主要可以分为两种模式,第一种是禁止性立法,第二种是肯定性立法。如北京、深圳、广州等城市考虑到交通安全的现状和管理,禁止电动车上牌和上路行驶,而上海、南宁、杭州、太原、南昌、海口等地则将电动车纳入非机动车管理范畴,通过地方立法使电动车合法化,对电动车的生产、销售、登记管理、通行等各个环节作出明确规定。结合我市实际情况,我市对电动车管理的立法可借鉴采取肯定性立法的模式。

三、建议

1.加强对电动车的管理是一项社会工程,必须从根本上重视,应由政府牵头、相关部门协同作战,形成齐抓共管的局面,必须通过法律法规加以规范,将电动车的生产、销售、管理纳入正规渠道管理,使电动车一上路就跟机动车一样受到法律法规限制。

2.国家层面,要统一法律法规对电动车管理的规定,避免出现《道路交通安全法》第58条规定电动自行车行驶的最高时速为15公里/小时,而电动自行车国家新标准将其设计时速控制在25公里/小时,依旧会产生按照国家标准生产出的车辆不能上路的矛盾。

3.省级层面,要结合本省实际,制定出台电动车的登记管理的具体规定,对电动自行车的生产管理、市场准入、登记管理、路面管理等进行明确规范,公布在本省范围内准予注册登记的电动自行车生产企业及产品,进一步促进规范管理。

4.市级层面,建议政府相关部门,尤其是道路交通管理部门一方面要加强执法力度、加大宣传教育力度,按照教育与处罚、原则性与灵活性相结合的原则,对电动车不按规定车道行驶、闯红灯等交通违法行为进行严管、严查、严纠,营造严格、有序、规范的氛围;另一方面要坚持以人为本,继续开展广泛调查研究,认真查找问题,以问题为导向,探索解决问题的办法,通过不断总结管理经验,科学设置相关制度,待条件成熟时,通过市人民政府以法规案形式提请市人大常委会制定地方性法规。