第五章 事后恢复与重建
第三十九条 
各级人民政府应当按照政府主导、社会参与和市场运作相结合的原则，做好恢复重建工作。
受突发事件影响地区的人民政府应当制定恢复重建规划和善后工作计划并组织实施。
条文主旨
本条是关于恢复重建工作原则和做好恢复重建规划的规定。
条文解读
坚持政府主导、社会参与和市场运作相结合是社会建设必须遵循的一个基本原则。重特大突发事件其破坏之重、损失之大、救援之难、重建任务之巨是众所周知且有目共睹的。因此，坚持政府主导、社会参与和市场运作相结合，也是恢复重建必须遵循的基本原则。
坚持政府主导，一是各级政府要加强对灾后恢复重建工作的领导、组织和协调；二是保证灾后恢复重建资金的有效筹集，加大对灾后恢复重建的政策扶持力度；三是政府有关部门应当在本级政府领导下，按照职责分工，密切配合，采取有效措施，统筹规划、精心组织，明确政策、加强保障，突出重点、分类指导，共同做好灾后恢复重建工作。
坚持社会参与，就是要充分调动广大干部群众的积极性、主动性和创造性，增强信心、振奋精神，自己动手、生产自救，苦干实干、重建家园。要大力弘扬中华民族的优良传统，充分发挥社会主义制度的优势，把政府主导和充分调动社会资源结合起来，组织实施好支援工作，广泛动员社会各界力量，采取多种形式，加快灾区恢复重建。
坚持市场运作，就是要按照市场经济的规律办事。2008年汶川地震的恢复重建工作为湖南省贯彻坚持政府主导、社会参与和市场运作相结合的原则提供了有益的经验。在法制方面，《汶川地震灾后恢复重建条例》，为恢复重建提供了法制保障。在规划与组织实施方面，国务院先后印发了《国务院关于做好汶川地震灾后重建规划工作方案》（国发〔2008〕22号）、《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》（国办函〔2008〕54号）、《汶川地震灾后恢复重建总体规划》（国发〔2008〕31号），统筹规划、精心组织。在资金筹集与政策扶持方面，国务院颁布了《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》（国发〔2008〕21号），明确政策、加强保障。国务院还拿出1万亿元资金用于灾区重建。在社会参与与市场运作方面，政府运用市场机制，鼓励国有大企业集团多承担社会责任，支持各类企业到灾区投资兴业；加大以工代赈力度，鼓励灾区群众投身灾后重建；制定异地务工经商的灾区群众及其家属由就业地政府安排就地落户的政策措施；支持和帮助受灾地区积极开展生产自救，重建家园；鼓励和引导社会各方面力量参与灾后恢复重建工作，使灾区早日恢复正常的生产生活秩序。湖南省衡阳市灾后恢复重建工作也为全省提供了有益经验。
资金筹集与政府扶持是顺利开展灾后恢复重建的重要保障。关于资金筹集与政策扶持，汶川灾后恢复重建提供了有益的经验：一是恢复重建资金的筹集方式。国家采取政府投入、对口支援、社会募集、市场运作等方式多渠道筹集灾后恢复重建资金。二是设立灾后恢复重建基金。国家根据损失的实际情况等因素建立了灾后恢复重建基金，专项用于灾后恢复重建。基金的筹集使用管理办法由国务院财政部门制定。三是鼓励社会投资。国家鼓励公民、法人和其他组织投资灾区基础设施和公共服务设施的恢复重建。四是实行税收优惠、费用减免、财政贴息、项目扶持等优惠政策。国家对灾后恢复重建实行税收优惠，对灾区的各项行政事业性收费适当减免，向灾后恢复重建贷款提供财政贴息，在安排建设资金时优先考虑灾区的基础设施和公共服务设施以及关系国家安全的重点工程设施建设。五是简化行政审批手续。灾区有审批权的政府及其有关部门应当按照方便群众、简化手续、提高效率的原则，依法及时办理行政审批事项。六是实施就业扶持和就学资助措施。政府及政府有关部门应当加强对受灾群众的职业技能培训、就业服务和就业援助，鼓励企业、事业单位优先吸纳符合条件的受灾群众就业，可以采取以工代赈的方式组织群众参加恢复重建。对灾区的困难学生，由国家给予生活费补贴；在同等情况下，其所在的学校可以优先将其纳入国家资助政策体系予以资助。
重建通常是指在突发事件发生后，重建灾区生活环境与社会环境并达到或者超过突发事件发生前的标准。事后重建是一个非常复杂、庞大的系统工程，需要制定相关的计划，并认真予以落实。
实践中，一般根据突发事件造成的损失情况，分别制定事后恢复重建的近期、中期和远期建设计划。近期建设计划首先应保障人民的基本生活需求，修建居民住房和其他最基本的配套设施，以保证人民群众尽快得到妥善安置。同时，应为这些群众开辟生活来源和就业渠道，以保证人民群众尽快恢复正常生活。在制定事后恢复重建的中、远期建设计划时，要综合考虑受灾害地区经济、社会、资源、环境的特点和实际情况，为该地区可持续发展创造有利条件。
第四十条
各级人民政府及其有关部门应当组织有关机构和人员，对受突发事件影响地区的人员开展心理咨询、心理健康教育等心理干预工作，并提供法律服务和公共文化服务。
条文主旨
本条是关于开展心理咨询、心理健康教育等心理干预工作，并提供法律服务和公共文化服务的规定。
条文解读
开展心理援助是指对受到突发事件影响的民众进行心理引导，帮助他们尽快摆脱恐惧心理及紧张状态。突发事件带给人类的不仅是物质损害，还有心理影响。心理影响又分为短期的影响（如恐惧、悲观、厌烦、埋怨、对抗等）和长期的影响（心理创伤）。传统上，人们只是关注物质方面的恢复重建，不太关注心理恢复。实践证明，做好恢复重建工作必须充分重视受突发事件影响人群的心理康复。汶川地震、玉树地震发生后，很多心理医生、志愿者都立即到达现场，对幸存者实施心理救助，抚慰精神创伤。抚慰工作应当分普通人群和特殊人群进行。对普通人群，主要是要通过心理引导，帮助他们克服紧张、焦虑、消极的态度，恢复生产、生活信心；对特殊人群（即严重伤残或者死亡人员的亲属等），要有针对性地开展工作，帮助他们排解悲伤的情绪。
法律服务即对涉及突发事件相关案件适用法律问题进行宣传、咨询和办理以及进行有关法律援助。如最高人民法院印发了《关于处理涉及汶川地震相关案件适用法律问题的意见（一）》（法发〔2008〕21号）和《关于处理涉及汶川地震相关案件适用法律的意见（二）》（法发〔2009〕17号），对地震相关案件适用法律的内容和办理要求作出了规定。
公共文化服务包括在灾民过渡性安置点建设过渡性综合文化站，建设文化信息资源共享工程站点、设立板房图书室、板房文化室、放映电影、开展科普知识讲座、组织慰问演出等文化服务工作。
第四十一条
县级以上人民政府应当按照国家有关规定，制定扶持受突发事件影响地区和行业发展的优惠政策，组织提供物资、资金、技术和人力等支持。
对恢复重建中需要办理行政审批手续的事项，有审批权的人民政府及其有关部门应当按照方便群众、简化手续、提高效率的原则，依法及时办理。
条文主旨
本条是关于对灾区恢复重建工作提供支持和简化手续的规定。
条文解读
突发事件造成的损失往往非常严重，恢复重建需要投入大量的物力和财力。在这种情况下，可以请求上一级政府进行支持和指导。上一级政府应当履行两方面的职责：一是根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导；二是组织其他地区提供资金、物资和人力支援。一方有难，八方支援。上一级政府应当发挥其组织、协调职能，动员其他地区提供资金、物资和人力支援。
为了尽快恢复正常的生产经营秩序，维护社会生活稳定，需要在坚持生产经营者生产自救的前提下，采取适当的扶持措施。例如，2005年入秋以来，全国暴发大规模的高致病性禽流感疫情。湖南省局部地区发生了严重的高致病性禽流感疫情，短时间内就给全省家禽业的发展带来很大冲击。为加强疫情防控工作，维护家禽业稳定发展，国务院办公厅于2005年11月下发了《关于扶持家禽业发展的若干意见》，从税收减免、部分政府性基金和行政性收费减免、加强流动资金贷款和财政贴息支持、增强疫苗供应保障能力、保护种禽生产能力和家禽品种资源等方面对家禽业作了扶持性规定。优惠政策主要是由国务院制定出台，湖南省各级各部门按规定执行。国务院制定有关行业发展的优惠政策，主要考虑有：一是一些突发事件，特别是公共卫生事件的影响范围比较广，经常超出一个省的范围（有的甚至成为全国性问题），需要国务院作出规定；二是一些优惠政策（如税收减免），依法只能由国务院（或者国务院税务主管部门）作出决定。
考虑到灾区的恢复重建任务重、精神压力大等实际情况，尤其需要来自各方面的帮助，本办法借鉴了《中华人民共和国防震减灾法》的相关规定，明确要求有审批权的政府及其有关部门要从方便群众、简化手续、提高效率的原则出发，依法及时办理相关恢复重建事项手续。
第四十二条
突发事件发生地的县级以上人民政府及其有关部门应当督促保险监督管理机构和保险机构及时做好保险理赔工作。
条文主旨
本条是关于保险理赔的规定。
条文解读
保险业与应急管理有着密切的内在联系，两者在最终目的上具有高度的一致性：都是为了更好地保护人民群众的生命财产安全和合法权益，促进经济社会和人的全面协调发展，客观上具有紧密结合、良性互动的内在需要和动因。把应急管理工作与保险业结合起来，积极发展灾害保险，既可以促进应急管理工作，又可以拓展保险业的领域，充分发挥保险来保障人民群众利益、促进经济发展的社会功能。这既是加强应急管理工作的客观需要，也是保险业改革发展的必然趋势。
保险业与应急管理相结合，保险机构主动介入巨灾预防，是国外的一条成功经验。例如，在欧美等发达国家，工伤保险已成为防范安全生产事故的三大支柱（即安全立法、安全监察和工伤保险）之一。保险业发育比较成熟的德国，建立了35个行业工伤事故保险协会，既负责调查事故、办理赔付，也负责所辖范围内企业安全生产日常性监督检查，提供安全生产政策、技术等方面的咨询和指导。保险机构面向企业所做的工作，是以防范事故、服务企业为出发点和落脚点的。因此，更容易被企业所接受，其独特的经济手段和激励约束机制，又是一般的政府监督、监察行政执法工作所无法替代的。
要充分发挥保险的调节作用，必须做好保险理赔工作。因此，本条规定，突发事件发生地县级以上政府及其有关部门应当督促保险监督管理机构和保险机构做好保险理赔工作，为灾后恢复重建提供帮助。
第四十三条
县级以上人民政府及其有关部门、乡镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会应当向社会公开抢险救灾、救济、社会捐助等款物的管理、分配和使用等情况，并接受有关部门的审计和监督。
条文主旨
本条是关于向社会公开救灾款物的规定。
条文解读
为了真正将政府和全社会对受灾群众的关心落到实处，切实管好、用好国家拨付和社会捐赠的款物，本条明确加强对抢险救灾、救济、社会捐助等款物的公开、管理、使用和分配，并接受审计和监督。
抢险救灾、救济、社会捐助等款物的发放情况，这类政府信息是与村务公开相对应的事项。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会实行村务公开制度，及时公开救灾救济款物的发放情况。各级政府及其部门重点公开政府信息的范围规定中也有类似的要求，所不同的是市、县级政府侧重于公开抢险救灾、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况；乡镇政府重点公开的是这类款物的发放情况。这主要是考虑到各级政府的管理职责分工不同。