一、出台《实施规定》的背景及意义

　　国有金融资本是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。针对过去一段时期“国有金融资本管理还存在职责分散、权责不明、授权不清、布局不优以及配置效率有待提高、法制建设不到位”的问题，为进一步完善国有金融资本管理体制机制，党中央、国务院出台了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（中发〔2018〕25号），明确要求国有金融资本交由财政部门集中统一管理，并强调要建立国有金融资本出资人制度，明确出资人的权利、义务和责任。省委省政府结合我省实际出台了《中共湖南省委办公厅 湖南省人民政府办公厅关于贯彻落实中发〔2018〕25号文件精神的通知》（湘办发电〔2019〕43号），进一步要求“财政部门已履行出资人职责的，要完善管理制度，准确把握管理边界，提升监管水平；财政部门尚未履行出资人职责的，要根据国有金融机构的隶属关系、股权结构和实际功能等，形成分类落实国有金融资本管理方案，报同级政府批准后实施”。

　　2019年2月，习近平总书记在中央政治局第十三次集体学习时再次强调，“要加快推进国有金融资本集中统一管理，强化国有产权全流程监管”。根据中央的决策部署，在财政部的指导下，一年多来全国各省份陆续出台了实施意见，国有金融资本管理“九龙治水、各管一摊”的局面得到明显改观，但国有金融资本管理职责分散、授权不清、权责不明、部门利益固化等问题依然存在，亟需对有关工作要求进一步细化和明确。基于此，财政部会同中央组织部、国务院国资委等部门在深入调研和广泛征求意见的基础上，拟定了《国有金融资本出资人职责暂行规定》。2019年11月，国务院办公厅印发实施，并要求各省制定具体实施规定，报财政部备案。

　　为贯彻落实党中央、国务院关于完善国有金融资本管理的决策部署，结合我省国有金融资本管理实际，省财政厅组织起草了《实施规定》，准确把握管理边界，明晰了我省国有金融资本出资人责任、细化了出资人管理权力与职责清单，有利于财政部门在政府授权下，依法依规、科学有效履行国有金融资本出资人职责，对打赢金融风险防范攻坚战、管住管好用好国有金融资本、提升金融服务实体能力具有重要意义。

　　二、《实施规定》的总体思路

　　总体思路是坚持出资人职责与市场监管相分离、统一规制与分级管理相结合的原则，加强出资人管理与行业监管、内外监督等有效的沟通协调和信息共享机制，形成落实国有金融资本管理目标的工作合力。一是“以管资本为主”。重点管好国有金融资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。二是坚持市场化、法制化原则。出资人机构应通过公司治理机制，依法行使股东权利和履行义务，即按照法定程序向所出资金融机构委派股东代表，提名董事、监事，参加其股东（大）会、董事会、监事会，加强对所出资地方金融机构重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排、大额资金使用等须由股东决定事项的审核。三是落实“全覆盖、全流程、穿透管理”的要求。出资人机构要指导督促所出资金融机构特别是国有控制金融机构，加快现代公司制改革，完善法人治理结构，围绕主责主业完善投融资规划，坚持稳健审慎经营，加强国有金融资本穿透管理、运营监测和风险管控，全面落实统一的国有金融资本管理制度。

　　三、《实施规定》主要内容

　　《实施规定》分八章共36条，明确了制定依据、适用范围、管理方式、党建引领等要求，列举了出资人和受托人职责和义务清单，从出资人角度对国有金融资本及国有金融机构的基础管理、重大事项管理、管理者选择、绩效考核和薪酬管理、财务和风险管理、监督和责任追究等有关内容进行了明确，把我省地方各级财政部门集中统一履行国有金融资本出资人的职责制度化、规范化、程序化和具体化。

　　四、国有金融资本范畴

　　参照中央文件表述，《实施规定》明确我省国有金融资本包括：“各级人民政府及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理，法律另有规定的除外。”也就是说，从出资角度看，国有金融资本包括三大类：一是政府及其部门、机构直接或间接向金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；二是政府授权投资主体，如国有一级企业、国有投资平台、国有投资运营公司等，直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；三是政府虽无出接出资，但金融机构本身是凭借国家权力和信用支持成立的，并且其后续的运营、管理和服务等业务开展，实际上仍然依靠国家权力和信用支持来进行的，对这类金融机构所形成的资本和应享有的权益，也要纳入国有金融资本管理范围。

　　五、国有金融机构范畴

　　金融机构是金融资本的主要载体，明确金融机构范畴是履行好国有金融资本出资人职责的一个重要前提。从湖南银保监局、省国资委、省地方金融监管局等部门及部分市县财政部门反馈的意见看，为避免在实际工作中产生分歧，同时便于操作，省里有必要进一步明确国有金融机构的范畴。因此，《实施规定》参照国家《国有金融资本管理条例》（征求意见稿），进一步明确：“本实施规定所称国有金融机构，是指国家通过出资或者投资关系、协议、其他安排，能够实际支配的金融机构，包括国有独资、国有全资、国有控股、实际控制等金融机构。”即《实施规定》所指国有金融机构就是国家控制金融机构，并不包含国有参股但无较大影响力的金融机构。

　　需要说明的是，《实施规定》中所述“国有金融资本”或“地方政府所出资金融机构”是全口径的，即对于国有参股但无实际控制力的金融机构，仍要按照“穿透管理、全覆盖、全流程”的要求，执行统一的国有金融资本产权管理等基础管理制度，以防止国有金融资产流失。

　　六、财政部门履行国有金融资本出资人职责的具体形式

　　根据国有金融机构的隶属关系、股权结构和实际功能等，财政部门对国有金融资本采取直接管理和委托管理两种方式。总的原则是对于政府及其授权部门直接出资的国有金融资本，由财政部门直接管理；对于国有实体企业投资入股金融机构的，实行委托管理，国有实体企业依法行使具体股东职责，由财政部门会同国有资产监督管理机构组织做好落实。对于哪些国有金融资本适合委托管理，国家即将出台的《国有金融资本管理条例》初步划定了类别，即与受托管理部门履行法定职责密不可分；与受托管理机构主业经营密切相关；或者国家有特殊规定的国有金融资本，可由财政部门委托管理。我省《实施规定》对此暂不予明确，但要求“各级财政部门负责建立本级所出资的地方金融机构名单特别是国有金融机构名单，分类明确财政直接管理和委托管理的国有金融资本。”

　　七、关于财政部门委托管理的“四不变”原则

　　中央《关于完善国有金融资本管理的指导意见》明确“完善国有金融资本管理体制，根据统一规制、分级管理的原则，财政部负责制定全国统一的国有金融资本管理规章制度”，“各级财政部门根据需要，可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本”。关于委托管理，国务院《国有金融资本出资人职责暂行规定》进一步明确，“财政部门根据需要可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本,发挥国有金融资本投资、运营公司作用。受财政部门委托管理国有金融资本的其他部门、机构，按照受托权限管理国有金融资本,财政部门履行出资人职责的身份不变、产权管理责任不变、执行统一规制不变、全口径报告职责不变。”

　　一是财政部门的出资人身份不变。政府授权财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责，财政部门既是出资人，又是委托人。其他管理部门、机构接受财政部门委托后，应在享有权利的同时，认真履行受托人义务，执行国有金融资本管理相关制度，接受财政部门评价、监督和考核。二是产权管理责任不变。财政部门依法依规履行国有金融资本出资人职责，组织实施国有金融资本基础管理等工作，对国有产权变动实施全流程动态监管。转让全部或部分国有股权，发生增资扩股等形为致使国家不再拥有所出资金融机构实际控制权的，由财政部门依法依规审核并报本级政府批准。三是执行统一规制不变。集中统一管理必须维护规则、制度的一致性。按照统一规制、分级管理原则，财政部负责制定全国统一的国有金融资本管理规章制度，无论受托人是哪个部门或机构，实施国有金融资本管理，都应执行统一的管理制度。四是全口径报告职责不变。财政部门应定期向党委、政府报告国有金融资产管理情况，并按照法定程序向本级人大常委会全口径报告国有金融资产情况和管理情况。受托人应定期向财政部门报告受托履职情况和其他重大事项。

　　八、关于国有实体企业投资金融机构的资本管理问题

　　国有实体企业投资金融机构形成的资本，属于国有金融资本范畴。对于国有企业所出资金融机构，财政部门充分尊重国有实体企业的法人财产权，支持国有实体企业依法行使股东权利。但所出资金融机构应执行统一的国有金融资本管理规章制度，并做好风险隔离工作。对此，《实施规定》明确“国有实体企业投资入股金融机构的，依法行使具体股东职责，应执行统一的国有金融资本管理制度，由财政部门会同国有资产监督管理机构组织做好落实。”

　　九、关于市县如何贯彻落实的问题

　　考虑到国办发〔2019〕49号文和省里的《湖南省国有金融资本出资人职责暂行实施规定》对国有金融资本出资人职责的指导思想、基本原则、管理内容及履职方式等均有比较详细的规定，在制度层面再由市县政府制定出资人职责相关实施规定已无必要，但市县可以结合要地区具体实际，从操作层面直接出台诸如国有金融资本基础管理、绩效评价、重大事项管理、风险防控等单项制度或办法，来贯彻落实国有金融资本出资人履职尽责相关要求。因此，《实施规定》规定“各市州人民政府依据本规定，结合当地实际情况和管理现状，可制定履行国有金融资本出资人职责有关事项的具体办法。”